思哲研究所专栏｜梁明德博士

香港现已决意与国家五年规划对接，由特区政府牵头整合经济动力，借助高新科技，推动新老产业长足发展。一个重中之重的条件是：完善决策机制，确保劳资立场得到充分体察、劳资利益得到充分保障，尤其要得到蓝领白领劳动者的真诚支持。在前文，笔者曾经提出政府要设立高阶级的“社会经济规划总署”，下设各行业审议会，由政府居中协调各行业劳资代表的分歧，并且要进行充分的社会咨询，明确社会共识的最大公约数。问题是：港府内部有没有适当的平台，可以执行如此艰巨的任务？

其实，一个具备雏形的平台早就存在。在劳工处下的非法定机构“劳工顾问委员会”（劳顾会）设立于1927年，至今已经有百年历史，是港府内少数历史延续极为悠久的咨询机构。但是，劳顾会百年来一直较为低调，社会大众一般根本不知道其存在，媒介也鲜少主动报道其活动。

劳顾会的角色如此重要，却没有发挥应有的影响力，而这并不是历史的必然。距今60年前的1966年，劳顾会曾经有过一次机会，效法英国的“国家经济发展委员会”（National Economic Development Council, NEDC），大幅扩大代表性和增加职能，成为香港的代议机关之一。可惜，因为六七暴动的发生而胎死腹中。此后劳顾会虽然有过若干浅度改革，但也无法成为一个高位阶的劳资沟通平台、广泛民意代表机关和决策机构的一部份。

劳顾会诞生在1925-26年“省港大罢工”后的阴霾之中。1925年5月30日，上海发生英国巡捕枪杀示威学生的“五卅事件”；6月23日，广州发生沙面英军向群众开火的“六二三事件”，促使广州国民政府内国共两党合作，发动杯葛行动封锁英属香港，鼓动香港工人罢工、离港回粤，为时一年，至1926年10月方结束。另一方面，英国国内也在1926年发生总罢工，经济一度瘫痪，影响到一批殖民地在1927年进行改革。由港英政府在1927年成立的劳顾会，开头只有大企业、港府和英军军部的代表，没有劳工代表——与其说那是一个协调劳资的平台，其实是一个协调如何对付劳工的机关。

日本占领香港的三年零八个月期间，一些囚禁集中营的英国官员，开始反思战前歧视压迫华人措施的不当；与此同时，中国成为战胜盟国、联合国安理会常任理事国之一，国际地位大为提高，战后港英政府陆续进行改革。1946年，不许华人居住太平山顶的法例被废除。战时被日军强迫劳动的港督杨慕琦（Sir Mark Young）复职后，提出《杨慕琦计划》，主张设立一个有直选议席和委任商会、工会代表的市议会，但因杨慕琦翌年退休和国共内战的爆发而没有实现，1952年更遭伦敦废案。

在此环境下，劳顾会在1946年开始具有劳工代表，正式成为劳、资、官三方平台，由劳工事务主任（1947年改称劳工处处长）担任当然主席。三名劳方代表由政府委任，包括外籍雇主、华籍雇主及大企业所聘用的雇员代表。1950年，劳顾会开始引入选举，劳、资两方各有四名代表，其中两名由港督直接委任，另外劳资两方各有两名代表，分别由工会代表和雇主组织代表互选产生，再提交港督委任。不过，劳顾会作为非法定机构的身份，决定了它的决议并无法律约束性，只是帮助劳工处处长制定政策的机构，其代表只能讨论劳工处处长提出的事宜，不能自行提出讨论议程或议案。1963年，当局曾提议成立“劳工咨询联席会议”（Joint Labour Consultative Council），但伦敦方面认为时机尚未成熟，方案遭到搁置。

由于亲共的工联会长期不承认港英政府合法性，拒绝参与港府机构和咨询，劳顾会的劳方代表多年来主要来自亲国民党的“港九工团”。劳顾会所需要的，只是一些“顺民”来装点门面，比如1968年讨论更换一名资方代表时，劳工处官员苏弼（T. D. Sorby）提议委任一名绵业界人士，并形容他“英文不是很好，贡献不太多，但他明白政府的咨询委员会是怎么一回事”——这显然是对劳顾会应有职能的一种藐视。一名代表中华厂商联合会的资方委员，曾在1961年因违反女工工时规定而遭到罚款1,000元，但事后也没有被认定为是重大污点。总的来说，当年的港英政府缺乏对劳动者或弱势社群的承担，劳顾会亦未能发挥促进劳资双方利益的作用。

最早推动改进这种机制的，是英国外交及联邦事务部的海外劳工顾问佐治･霍根（George Foggon，又译霍刚）。当时英国外交部门有专职人员，他们起初是隶属于大使馆的劳工参赞，跟各国的劳工代表通过举办社交活动建立关系，又帮助外交部的“资讯研究处”（ Information Research Department），将反共宣传植入于工会的刊物之中。其目的是减弱外国劳工团体要求本国政府，将英资企业国有化的诉求，让他们接纳在自由市场之中，通过温和的集体谈判或协商等方法获取改善——实际是鼓励工会领袖舍本逐末，追求小恩小惠。政治取向是如此被重视，以致1964年，劳顾会在挑选劳方代表时，就敲定人选为右派工会“电车自由工会”的黄波，原因是他在1952-53年曾在印度加尔各答，接受过有美国中情局背景的“国际自由工会联合会”（ICFTU）的培训。

霍根在二战前任职英国劳工部文员，二战时参与空军，官至中校。1946年，他被派遣到战败的德国，帮助英国占领军提出改革德国工会方案。事实上，在英、美、苏三支占领军当中，美苏两军都有来自德国左派的顾问，而英方的方案最保守，甚至是出自一名前纳粹政权劳动部官员之手，目标是尽可能维持德国原有的社会保障系统。霍根日后也承认，战后西德“社会市场经济”体系下极为开明的劳资协调系统，其实是刚刚获得释放或从外国回流的德国社会民主党人的贡献，但无可否认的是霍根因为这种经历，而对劳资协调（及其失衡的政治后果——尤其是其导致纳粹擡头）具有过人的洞察力。他也因为在盟军占领德国时期的贡献，而获得大英帝国官佐勋章（OBE）。

此后霍根进入殖民地部系统，曾派遣到黄金海岸（独立后称“迦纳”），1954-58年间又出任尼日利亚劳工处处长，其作风比较开放，主张政策上要纳入当地工会的意见，获得本地政界要人的肯定。1959-60年，横贯英国东非三大殖民地坦噶尼喀（Tanganyika，后称坦桑尼亚）、肯雅和乌干达的“东非铁路及港口局”发生一场空前的跨境工潮，霍根被派往处理。由于肯雅的“茅茅起义”（Mau Mau Uprising）刚被平息，不愿促成更大内乱和镇压的霍根，顾虑到工潮的政治影响，做法小心翼翼。同在1960年，霍根与经济学家米德（James Meade）往毛里裘斯建议产业升级。1965年，霍根因其国际经历丰厚，获委为外交部和海外发展部的“海外劳工顾问”。但他也有“帝国炮舰外交”的一面，如在1966年曾在驱逐舰伴随下，摆平了印度洋殖民地塞舌尔（Seychelles）的工潮。

霍根曾在1965年11月、1967年10月和1969年1月三度访港，试图影响港督戴麟趾（Sir David Trench）的劳工政策。当时英国工会开始忧虑本国丧失竞争优势，尤其是大量货物输英的香港缺乏劳工保障，生产成本远低于英国，英国工会因此投诉香港进行不公平竞争；另一方面，又摆出人道主义姿态，要求改善香港劳工待遇。英国政客也想在选民面前表现有为一面，表明已经在香港实施了有社会责任的殖民政策。戴麟趾提出的有限劳工法例改革，仍允许雇主迫使劳工大幅加班，更被殖民地部视为“缺乏社会责任”，认为改革充满漏洞，只是“一只纸老虎”，如果实行只有弱效，更可能成为“闹剧”。霍根来港的目的，就是要督促戴麟趾，提出让伦敦方面面上有光的改革。

霍根在1965年访港，刚好就是市政局议员叶锡恩（Elsie Elliot）收集签名反对天星小轮加价之时，后来演变为1966年暴动。他目睹香港血汗工厂实况，基本社会福利和劳动保障的缺失，以及亲共、反共工会的对立，提出需要改革运转不畅的劳顾会。1966年6月底，劳工处处长韦辉（James Tinker Wakefield）提出改革方案，将劳顾会从一个只有10人的小机构，改革为一个有29名委员的大型咨询机构。其中，除劳工处处长外，劳工代表方面，工联会、港九工团各占两席，另有四席由工会代表互选，四席由港督委任；资方代表中，香港雇主联合会、香港工业总会、香港总商会、中华厂商联合会各占两席，四席由港督委任。另有一名军部劳工观察员，以及三名独立人士。

在这项改革下，劳顾会的构成将会类似于1962年英国保守党政府设立的“国家经济发展委员会”（NEDC)，具有工会联盟、雇主组织和财经部门的代表，共同敲定国家长远经济计划和策略。当时的首相麦美伦（Harold Macmillan）早在1930年代就已经在其著作《中间路线》（The Middle Way）中，倡导由目光比资本家更长远的政府，来对经济进行规划。麦美伦此时提出建立NEDC的目标，是阻止国家经济衰落，甚至邀请法国政府代表来英国向官员授课，讲述在资本主义下实行计划经济的法国，其“计划总署”和“经济社会委员会”（Economic and Social Council）制度的运作。

不过，财政部积极抢夺NEDC的主导权，NEDC自然无法阻止财相麦德宁（Reginald Maudling）在1963年通过印钞尝试推动经济增长。结果英镑受到严重贬值压力，使得1964年上台的工党政府在翌年提出的国家计划（National Plan）无法实行。1967年11月，财相卡拉汉（James Callaghan）无奈宣布英镑贬值，直接冲击港英政府。而工党政府就业相卡素尔（Barbara Castle）在1969年尝试改革劳资关系，限制工会罢工权力失败，更埋下工党政府在1970年代无法控制工会，而与工会严重对立的种子。各工会最后在1978-79年冬发动总罢工，使工党政府在1979年选举中下台。

由于英国国内根本缺乏劳资关系的有效模型，港英政府只能遵照少数专家的药方尝试改革。霍根在1965年11月访港后，向港督提交了一份意见书；当时的劳工处处长韦辉因应霍根部分意见，重新制定劳顾会的职权范围，条款直到今天仍然大致生效。显然，劳顾会改革将会大幅提升该会的政治地位，可以草拟劳工法例，并讨论国际劳工组织（ILO）的公约和建议在香港的实施。在日占时期曾遭囚禁的韦辉，战后出任副华民政务司和新界民政署长，看法也比较开明，认为要提升代表委员在其组织内部的声望，增加成员人数，扩大选举，以及真正对政府政策进行有效讨论。

但是，这并不意味着劳顾会能够一步登天。港府内部的讨论文件显示，伦敦方面认为，只要劳顾会维持咨询性质，其意见就不会对政府构成压力和尴尬。韦辉自己也三心两意，担心劳顾会人员如果按照他的方案，达到29人之多，会变得“难以驾驭”（unwieldly）；但他又担忧若然过度削减方案中的成员数量，工联会等组织可能不愿由单一委员所代表。工商署官员麦理觉（James David McGregor）认为，应该把人数减到20名以下，最好是17名。华民政务司署官员徐家祥（Paul K. C. Tsui）则回信，重新建议左派的工联会和右派的港九工团代表限制为各一名。可以想像的是，同时具有工联会和港九工团代表的劳顾会，运作上必然会形成难以处理的对立。事后有官员指出，劳顾会根本不需要选举，只需要12-14名“精明而不反动”的委任委员，处理转送给他们的文件。

然而，1966年5月16日，中共政治局扩大会议通过《五一六通知》，8月8日中共中央通过《关于无产阶级文化大革命的决定》，文革正式爆发。同年12月3日，澳门发生反对法西斯葡萄牙统治的“一二･三事件”，事后澳葡总督嘉乐庇（Nobre de Carvalho）在毛泽东像前，向华人代表签字认错，赔偿两百多万元澳门币，港英政府陷入恐慌。1967年2月起，工联会等组织在香港开始发动“政治工潮”；5月，“六七暴动”正式爆发。1967年10月底，港英当局决定撤回上述韦辉改组劳顾会的方案。

1967年10月，霍根再次访港，指出政治动荡虽然来自政治而非社会因素，但如果官僚和商界“以为香港劳动人口的物质和社会条件与将来的稳定问题无关”的话就大错特错。当时女工每周工时普遍为60小时。由于港督长期受制于商界力量，霍根来港其实帮助了戴麟趾推出更强硬的劳工改革方案。商界反驳说，台湾和南韩的出口正在猛增，香港要保持竞争优势，就需要更灵活的成本结构。戴于是与雇主拉锯，一度威胁强行在行政立法两局通过法案，提出在1968-72年五年间，每年减少女工每天工时半小时，最后达到八小时工作制，每周限于48小时，但仍然允许雇主要求女工每年超时工作300小时。但后来因八小时工作制“形同虚设”，故在1970年2月以“公众利益”为由，取消禁止女工晚上工作的规定，此后更拒绝外交及联邦事务部再派霍根来港调查。

进入1970年代，劳顾会的劳方代表依然是港九工团人物。属于“市政事务署九龙职工总会”的梁达诚，在1970年10月表示希望政府减少工会数量，意即强迫左右派工会合并。属于“香港棉系产业职工总会”的彭震海、属于“大东电报局（非海外派来）职员会”的陈鉴泉，以及梁达诚，先后获委任或当选为立法局议员。六七暴动后的工联会，依旧杯葛政府咨询机关；1976年的《文汇报》，更宣称有工会以“恕本会不参加此种无聊之游戏，既然所谓顾问都是世袭者，何必多此一举”回敬政府公函。1977年，劳顾会终于迎来改革，劳资两方委员增至六人，但仍然是没有约束力的咨询机构。工联会系统组织到了1979年才因为改革开放和港督麦理浩访京，而与港英当局恢复良性互动。但由于劳工代表制度是如此涣散，也得不到政府当局的重视，前文所述1977-79年港府设立“经济多元化咨询委员会”，讨论经济计划化和均衡发展方案，自然也得不到劳工的有力支持。而讽刺的是，官劳关系开始改善之际的1980年代初，正正就是香港开始“去工业化”之时。

1976年，英国“牛津学派”劳工问题专家唐纳（Herbert Arthur Turner）获英国外交及联邦事务部资助，与前劳工处助理劳工事务主任伍锡康等多人，对香港劳工问题进行调查，报告《最后的殖民地：但谁属？》（The Last Colony: But Whose?）在1980年出版。他们建议模仿西德，在规模足够大的企业内设立劳工委员会，审核薪酬表及福利等事项，并且在劳顾会扩大选举，为将来于行政立法两局内委任甚至选举产生劳工界议员铺路。1985年，唐纳更自认是香港立法局“功能组别”制度的发明者，指出这种制度历史远至古代城邦时期，指责“全面普选”只会制造马克思主义者口中的“资产阶级独裁”，仅是提供资本家、商人、地主阶级在自由主义表面下进行垄断的一个平台。

1982年，司徒华代表香港教育专业人员协会（教协）当选劳顾会劳方代表，反映白领阶级人数和地位上升。这些不与国共两党结盟的中间派工会，开始违反劳顾会保密规定，使用召开记者招待会透露会议内容等方法，就遣散费问题进行较激烈斗争，遭到当时劳顾会资方委员在各种报刊谴责。1983年11月，香港总商会的《工商月刊》更指责劳方团体刻意在劳资间制造“楚河汉界”，迫使劳顾会“就范”。但是，有了劳工界组别议席，劳工代表的主要战场自然上升到立法局层面，劳顾会短暂沸扬后又回复沉寂。1985-89年，六名劳工代表中，有五名陆续开始由选举产生；此后，劳顾会就再没有进行具深远意义的改革。1980年代改革过程中的劳顾会，虽然成功争取成立“破产欠薪保障基金管理委员会”（由陈鉴泉任首任主席）和“职业安全健康局”等机构，但在资方的强烈反对和政府的消极抵抗下，仍无法争取“中央公积金”的设立；最后在2000年实施的“强积金”，更被视为向金融界的一种投降，而“强积金”造成工薪阶级退休金缩水，结果是为高龄化的香港的社会福利制度制造沉重压力。而虽然有关方案研究多时，香港至今仍然没有标准工时制度。

回顾劳顾会历史，港英政府启动劳工政策改革，并不是因为爱护劳工、体察其艰苦，而是迫于英国国内工会及政客，通过殖民地部或外交系统施加的压力。而由于相比西德完善的工会制度，英国国内的劳资系统改革一直无法理顺，香港没有成例可循；加上国共两党所造成的香港工运分裂，以及国际冷战格局下压制左派工会的需要，结果是当霍根等人意识到香港急需劳工和社会变革之时，改革方案已经生不逢辰，无法阻延六六、六七两场暴动的发生。劳顾会本可成为一个巨大的官、劳、资平台，一个重要的代议机制，乃至经济政策和计划的拟定机关，但这项改革因种种内外因素而胎死腹中，劳资平衡成为香港一个未竟的梦。香港的劳工代表制度，成为了港英“行政吸纳政治”制度中最无力的一环，至今仍然留下莫大的负面遗产。香港今天要顺利开展五年规划制定，就必须寻求在劳工利益代表制度方面进行创新，以解决这项拖延了至少60年的问题。

作者梁明德是“思哲研究所”特约撰稿人，香港理工大学博士后研究员；本文研究是由香港理工大学资助（拨款编号：P0053854）。

文章仅属作者意见，不代表香港01立场。

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