来稿作者：王振民教授

一个时期，香港社会围绕特区政治体制是“行政主导”还是“三权分立”，存在不同看法和争议，香港为此走了不少弯路，付出巨大成本和代价。从国家的角度看，“一国两制”下香港、澳门实行什么样的政治体制，从来都是清晰明确的，那就是“行政主导”，根本不存在灰色地带。

第一，决定香港、澳门的政治体制是中央事权

首先，香港、澳门自古以来就是中国的领土，回归祖国后实行什么样的政治体制，当然是由“国家”即中央决定的。《宪法》第31条对此作了明确规定，即“国家在必要时得设立特别行政区。在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定”。这一条的“主语”是“国家”，即“国家”决定恢复对香港、澳门行使主权、设立特别行政区，并通过制定《基本法》的方式，规定特别行政区实行的政治体制。由此可见“一国两制”下决定特别行政区实行什么样的制度体制，毫无疑问是中央事权。

其二，特别行政区实行什么样的政治体制必须是法定的，而且是由国家制定的《基本法》规定，不是任何人说什么就是什么。要搞清事情的真相和原貌，必须回归《基本法》，看“国家”如何通过制定《基本法》规定了特区的政治体制，其立法原意是什么。

其三，“一国两制”下特别行政区的政治体制，与中国《宪法》有必然的“血缘”关系，传承中国《宪法》的基因。中国是人民民主的国家，中国《宪法》是人民民主的法律化、制度化。回归前殖民统治下香港没有民主，回归后依照《基本法》实行“港人治港”、高度自治，香港同胞成为主人，行政长官和特区政府成为当家人和治理香港的第一责任人，开启了香港民主的纪元。这些都来自中国《宪法》。在中国《宪法》架构下，国家打造的特区政治体制与国家的制度体制必然是相匹配、兼容的，不可能是排斥的。

第二，《基本法》毫无疑问确立了行政主导体制

制定《基本法》的一个重要使命，就是规定未来特区的政治体制。第四章“政治体制”第二至第四节分别对行政、立法和司法机关作出规定。行政机关享有行政管理权，在特区地方治理中扮演积极主动的角色，是发动机、发球者，既要对立法会负责，又要办理中央授权的对外事务，还要与立法、司法机关一道履行维护国家安全的宪制责任等；立法机关依法监督行政，享有充分的立法权；司法机关依法独立行使审判权。

整体看，在基本法框架下，行政机关积极主动，立法机关有权有责，二者相互制约，又相互配合，而司法机关独立运作。

一个基本事实是，《基本法》第四章在十分显著的第一节突出规定了“行政长官”，而不是将行政长官置于第二节“行政机关”之中。此处立法意图十分清楚，主权者就是要把行政长官作为超越行政、立法和司法的综合权力主体加以明确，授予其领导整个特区的职权，规定了行政长官对整个特区地方事务的主导角色。《基本法》授予行政长官广泛的综合性权力，行政长官是特区权力中心和政权运作的枢纽，对中央人民政府和特别行政区双重负责，不仅领导行政机关和全体公务员，还领导整个特区，对立法和司法发挥特殊重要作用。行政、立法、司法三机关法定职责不同，但目标一致，都是为了特区好、为了国家好。

中央全面管治权与特区高度自治权相统一，两权衔接的关键就是行政长官。落实中央全面管治权，必须坚持和完善特区层面的行政长官主导体制。5年来香港实现由乱到治的重大转折，这既是中央层面强化对港澳工作集中统一领导的成果，也是特区层面强化行政主导的成就，再次验证这个体制是有效、成功的。只有坚持和完善行政主导，香港才能实现由乱到治，才能走向由治及兴，才能达致良政善治。

第三，为什么有人坚持要把“三权分立”强加给香港

从上世纪八、九十年代《基本法》诞生的背景看，作为“一国两制”国策和《基本法》的主要设计者，邓小平先生当年就明确排除了特区实行“三权分立”的可能性。既然《基本法》的立法原意如此清晰明确，从根本上排除了“三权分立”，为什么一些人还顽固主张“三权分立”呢？这只能说，确实有人一直在努力“改造”香港的政治体制，要把行政主导改造为事实上的“三权分立”。长期积非成是，加上一些媒体的渲染，使得不少人误以为香港《基本法》规定的就是“三权分立”。

一个国家、一个地方实行什么样的政治体制是科学问题，必须与当地的经济、文化、社会情况和传统等相适应，必须以科学的精神处理政治体制问题。

进一步明确特区实行行政主导的体制，不意味着行政长官和行政机关不受监督制约。行政主导与立法会依法行使职权、与司法机关依法独立行使审判权是兼容的。进一步明确行政主导，不仅不会影响反而更有利于立法和司法机关在《宪法》和《基本法》的轨道上履职尽责。只有准确把握行政主导的内涵外延，支持行政长官和特区政府依法有效施政，才能共同维护好特区的繁荣稳定，为中华民族伟大复兴贡献香港、澳门力量。

作者王振民是全国港澳研究会副会长，清华大学法学院教授。

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