进入特朗普（Donald Trump）第二任期，美国似乎距离各方的“传统想像”愈发遥远，与“民主”的联系也更加晦暗不明。对内，总统本人的争议言行引发滥权批评；对外，不论是关闭美国国际开发署（USAID），又或是在《国家安全战略》（NSS）中淡化民主推广，美国都似乎不再坚持传统的意识形态角色。而这种变化无疑触发了“影响力流失”的担忧，也同时引爆内部的反弹与质疑。

12月9日，知名美国政治学者苏珊·海德（Susan D. Hyde）在台湾大学发表演讲，讲题“无约束的未来世界秩序：对民主制衡的攻击与对美国全球领导地位的意涵”（The Unconstrained Future of World Order: The Assault on Democratic Constraint and Implications for US Global Leadership），聚焦探讨特朗普外交何以至此，又将如何影响美国与世界。当然，演讲本身也是“传统美式民主”与“特朗普崛起”的博弈体现，呈现了时代变局下的美国内部裂痕。

苏珊是美国加州大学柏克莱分校（UC Berkeley）政治学系讲座教授暨国际研究中心共同主任，曾在2012年荣获国际研究协会查德威克·阿尔杰奖（Chadwick Alger Prize）、美国政治学会（APSA）比较民主化最佳著作奖、古斯塔夫·拉尼斯国际图书奖（Gustav Ranis International Book Prize），以及在2019年荣获卡尔·多伊奇奖（The Karl Deutsch Award）。

演讲由台湾大学经济学系特聘教授暨台湾韧性社会研究中心主任王道一主持，国家重点领域国际合作联盟创新课程与人才培育计划、台湾大学社会科学院、台大胡佛东亚民主研究中心联合主办，台大台湾韧性社会研究中心、台湾大学政治学系亦参与协办。

围绕演讲内容，《香港01》推出系列报道三篇，本篇为第一篇，聚焦国内政治如何制衡国家的外交政策。

国内政治与国际关系

苏珊开宗明义指出，演讲会围绕一个主题开展：美国民主的衰落如何影响国际关系和世界秩序。这当中又包括：第一，美国外交制衡的流失，如何导致总统在外交领域愈发为所欲为；第二，美国在“民主推广”（promoting democracy）的撤退，如何助推全球的威权主义（authoritarianism）增长。“整体来看，这些趋势意味美国的角色已经发生显著变化。全球目睹的不仅是美国实力的衰落，更是美国主动退出自己曾经主导的意识形态。”

苏珊首先回顾知名国际关系学者沃尔兹（Kenneth Waltz）的研究，也就是在1959年《人、国家与战争》（Man, the State, and War）中提出的国际关系三“意象”（image，其实意指分析层次），“在沃尔兹看来，三个意象都是战争的潜在成因。”

其中第一意象是“人”（man），“如果沃尔兹是在今天写这本书，可能会用‘人类’（human）之类的词汇，不过他当年用的是‘人’，指的就是可能影响战争决策的个体层次因素。”苏珊表示，这与行为心理学（behavioral psychology）相关，也与探讨领导人及其问题的理论有关，但单论“人”这个意象，其实已经不是当今国际关系的核心，即便过去各方都曾关注：谁能在国际事务拥有不成比例的影响力。

苏珊接著介绍沃尔兹提出的第二意象，也就是国家与其内部特征，包括政治和经济制度，也就是不论一个国家是民主或非民主，是否实行计划经济体制，是资本主义国家或共产主义，任何可能影响其国际行为的特征都包含在内。

不过苏珊强调，沃尔兹认为前两种意象都难谓战争根源，反而是第三种意象更加关键，也就是无政府状态的国际体系（anarchic international system），“但今天的演讲不会深入讨论战争起因，而是要谈个人、国内机构和国际体系的联系，以及这三种模式如何相互关联。”

苏珊同时补充，虽然传统的沃尔兹式国际关系观强调，无政府状态是战争根源，但沃尔兹也不是说第一意象、第二意象就完全不重要，“他只是认为，我们其实不需要过多关注这两点，就能理解为什么会有战争，因为权力以及一个国家在国际体系中的地位，才是核心要素。”

而在沃尔兹的基础上，苏珊接著介绍学者古勒维奇（Peter Gourevitch）的观点，也就是1978年的文章《翻转的第二意象：国内政治的国际根源》（The Second Image Reversed: The International Sources of Domestic Politics），探讨国际政治如何影响国内政治。

苏珊表示，关于国际关系与国内政治的传统区分是否已经过时，古勒维奇的答案是“或许如此”。但提出这个问题的前提，就是这种区分曾经符合现实，其实这点也同样令人怀疑。“这篇文章写于1978年，恰好是我的出生年份，也就是说，打从我出生起，人们就一直在探讨这个问题。”

来自国家内部的制衡

苏珊认为，这种探讨有其意义，尤其是针对上世纪90年代和本世纪初，许多学者开始研究的“民主独特性”（democratic distinctiveness）。“在最一开始，许多政治学者进行了大量统计研究，但这些研究很多都仰赖所谓‘英国人权’（British human rights）的模糊衡量标准，所以又被称为‘民主W’（democracy W），因为它在许多回归分析中实际就是用二元变数呈现：如果一个国家被编码为民主国家，就取值为1，否则就是0，所以我们称之为W变数。”

苏珊指出，在很长一段时间，民主研究领域一直停在这种“民主虚拟”（democracy dummy）的空间里，学者们主张，被编码为1的国家不同于被编码为0的国家，但这种说法在理论上不够严谨，在实证上也肯定不够精准。但“民主独特性”正是在这种基础上发展起来，并且开展了一系列研究成果和理论。

苏珊进一步说明，所谓“民主独特性”是指，与专制政体相比，民主政体在军事、外交、经济事务方面更具优势。而这种说法的基础，就是因为民主政体通常具有更高的问责制和透明度；而这很大程度又来自国内民众、公民以及其他精英阶层，集体对行政部门施加的横向与纵向制衡，也就是“国内受众制衡”（domestic audience constraint）。

苏珊指出，在国际关系学界几代研究成果中，许多学者都得出结论：因为必须对国内受众负责，所以民主国家的国际行为与专制国家的国际行为截然不同，专制国家的领导人往往享有更大的自主权。“而根据这些早期理论，更大的自主权会导致专制国家的国际行为更难预测。”

苏珊表示，整体来说，国际关系中关于国内政治的大量基础文献，包括可以追溯到更早的康德（Immanuel Kant），都假定民主国家的领导人在外交政策上，会比专制国家的领导人受到更多约束。“然而，近15年的学术研究表明，威权政体的领导人也会受到国内制衡。”

苏珊指出，在如何让国内受众制衡领导人上，其实民主政体与专制政体各有不同表现，也会对国际关系产生不同效果。自己与伊丽莎白·桑德斯（Elizabeth N. Saunders）因此开始论证：领导人与其国内受众的关系，就是理解国内政治如何影响国际关系的核心。而所谓受众不仅包括一般民众，也包括其他精英阶层。

民主与专制都会面临制衡

苏珊接著表示，多年来，传统国际关系理论理所当然认为美国扮演重要角色，许多学者想当然耳地认为美国实力相当稳定，并认为美国不仅是一个强大国家，还是一个民主国家。“但我们开始看到，这种非常普遍的假设，在世界各地的学术界和新闻媒体中都受到了质疑。”

苏珊表示，这种现象就与前述强调的重点有关，也就是国内受众制衡、国家领导人与制衡者的关系，其实会随著时间发生变化。“这种现象因国家而异，并可以被视作国内政治与国际关系文献的统一概念：国内受众的制衡，决定了国家在国际上采取行动的意愿和能力。”

苏珊接著探问，为何人们普遍认为，国内受众制衡是一种外交“优势”（advantage）？关键在于，人们认为不受约束的领导人可能在任何时刻随心所欲，但当领导人受到国内受众制衡时，无论是来自大众的纵向制衡，还是来自其他精英或机构（例如美国国会）的横向制衡，他们都不太容易做出轻率决定，并更有可能保持透明，同时在政府换届间保持政策的一致性。例如直到2025年1月，美国的外交政策都没有因民主党、共和党执政更迭，而发生太大变化。“当然，过程中也有一些重要政策变化，但整体来说，外交政策相对稳定。”

不过苏珊接著强调，一些威权领导人也会受到国内受众制衡，所以能在外交政策上相对透明与稳定。“长期来看，外交政策最不稳定的领导人类型，其实是个人独裁政权（personalist dictatorships），因为他们往往完全不受国内制衡，外交政策也就因此难以预测。而这种不可预测会对经济、军事和其他外交领域造成负面影响，毕竟政策的快速变化，往往会导致国家对外关系的不稳定。”

苏珊进一步说明，在政体类型光谱中，不同制度的国内受众制衡程度不尽相同。平均而言，民主国家的国内受众制衡程度较高，专制国家的国内受众制衡的程度较低，所以相对可以在国际事务中为所欲为。但重点是，体制类型会决定一国的国内受众制衡程度，这就能连结沃尔兹的论述，也就是做为第二意象的国内制度，会决定领导人受制衡的程度。

但苏珊接著指出，即便是在这种预设下，领导人还是存在所谓“行动空间”（agency space）。例如，假设民主国家的领导人想要摆脱国内受众制衡，他们基本上可以付出一定代价，来降低自己的被制衡程度；就像有时候，对威权政体领导人来说，他们其实希望在某些类型的外交政策上，展现更加克制、更加稳健的风格，所以反而会比国内受众制衡的预设水准更稳定。

“这意味著，在某些领域，许多民主国家可能会暂时表现得更专制，而一些专制政权也可能在某些领域，表现得比实际情况更民主。”苏珊指出，虽然如前所述，在所有政体中，民主国家的国内受众制衡程度通常高于专制国家，但所有领导人其实也都存在一定的回旋余地（room for maneuver），能通过付出一定代价，来摆脱制度在他们当选或被任命时，所施加的国内受众制衡。

“平均而言，民主国家的领导人会倾向摆脱国内受众制衡，来谋取更多国际利益，威权国家的领导人则恰恰相反。”但苏珊同时强调，这么做并非毫无风险，因为制度对领导人来说就像橡皮筋，可以稍微拉伸；但如果领导人过度妥协或过度扩张、也就是拉伸过度，制度就会断裂，而制度一旦断裂，政权类型就可能改变。“我要说的是，在特定条件下，领导人可以暂时采用不同程度的国内受众制衡。”