作者：彭意婷

医务卫生局近日在殓房收费政策上的反复，完全再次体现他们在公共治理上用“精英认知滤镜”看待问题，把基层复杂的生活困难，扭曲简化成符合自己想法的道理。殓房使用量过高就加收费，吸烟率偏高就大幅增税，这种“头痛医头”的简化思维，不仅导致殓房收费政策推出后被迫迅速修正，同样在烟草税政策上引发严重后果，包括两年内税收蒸发36亿元、黑市猖獗、执法失效，政府却仍坚持推行禁加味烟等更严厉管制。多场引发政策灾难的根源，不在于目标本身，而在于局方精英决策模式——既不评估执行能力，也不考虑政策的多重影响，更不聆听基层声音，用坐在冷气办公室里的理论想像，取代对香港现实的真切理解。

理论正确但执行灾难

殓房收费在理论上看似合理，透过价格机制鼓励家属尽快领取遗体；但政策推出后才发现，当局未充分考虑殡仪业的实际运作，也缺乏与相关部门的协调，最终不得不仓促调整。而烟草税政策又重蹈覆辙，后果更为严重。

2023至2024年间，政府连续两次大幅提高烟草税，累计升幅达73.5%，令每包20支香烟须缴税66.12港元。理论上，价格上升应该能抑制需求；但这种理论成立的前提，是市场相对封闭，且执法足以维持价格差距。政策制定者显然忽略了香港的特殊环境——香港与深圳的烟价差距高达四至五倍，每日跨境人次突破千万，而执法资源却严重不足。

结果正如数据所示：烟草税收由2022/23年度的79.3亿元，大幅下跌至2024/25年度的约43亿元，两年间蒸发36亿元，跌幅超过45%。同期吸烟率仅从9.5%降至9.1%，几乎没有变化；但涉及私烟的拘捕人数由2,813人暴增至20,588人，飙升七倍。换言之，吸烟的人没有少，只是更多人从合法市场转向黑市。

2024年，海关拘捕逾两万私烟个案，但最终只起诉597人，起诉率不足 3%。在这样的环境下，97%违法者没有受到惩处，违法成本极低。当两地烟价差距达数倍、每天有上千万人往返两地、而执法力又不足时，北上购烟或转向私烟市场，对市民而言几乎是“理性”选择。政策制定者似乎忘了，香港不是孤岛，而是与深圳一桥之隔的边境城市。这样明显的经济现实，真有被认真考虑过吗？

精英视角下牺牲基层

政府在政策思维上最令人诟病的，是决策精英对基层生活的漠视与误解。医务卫生局局长卢宠茂在立法会答复中表示：“衡量烟草税效益，应看能否减少吸烟人口，而非税收多寡。”这句话正好暴露出精英决策者的根本盲点——公共政策从来不是追求单一目标，而是需要在健康、经济、财政与社会公平之间取得平衡。对“健康目标”的过度执着，反而遮蔽了对基层现实的理解。

若政府真的只在乎“公共健康”，按同样逻辑，是否应该禁止快餐、对零食征收惩罚性税项？抑或全面禁酒？这些问题同样关乎慢性疾病与医疗负担，但政府却只选择对吸烟者重罚。

烟草税是一种典型的累退税。对月入15,000元、每年吸烟开支约13,000元的基层工人而言，税负相当于一个月工资。当价格暴涨，低收入吸烟者往往只能在两难中挣扎：要么削减食物、医疗等必要开支以维持习惯；要么冒险购买私烟。

政策制定者可曾走进深水埗的茶餐厅、观塘的地盘，亲耳听听这些吸烟者的故事？正如殓房收费政策忽略了弱势群体的支付能力，烟草税亦反映同一盲点——坐在冷气办公室里，只看见“吸烟率”数字，却看不到基层的生活压力。这种以“为你好”为名的家长式思维，把惩罚性税收合理化，假设基层市民无知、不理性、需要被政府强迫做“正确”选择。

更具讽刺意味的是，这些制定政策的精英多数本身不吸烟、薪厚位高，完全不受影响。当他们高举“公共卫生”的大旗时，付出代价的却是无力选择的基层。这种精英与基层之间的冷漠落差，才是公共政策最大的失衡。

目标混乱却削弱竞争

若政府真的只在乎“健康目标”而不在乎税收，那为何不干脆全面禁烟？事实上，政府既想维持税收，又想占据道德高地。在财政赤字突破千亿、楼市低迷导致印花税与地价收入锐减的情况下，烟草税仍是重要收入来源之一。医卫局长却表示“不在乎税收”，这不仅自相矛盾，更暴露政府内部的目标混乱。

被忽视的“36亿元税收损失”其实意义重大——这笔金额约等于8,500名注册护士的年薪，或能为300万名长者每人发放1,200元补贴。在财政吃紧的今天，对这样的金额轻言“不在乎”，是对纳税人的不负责任。

城市竞争力的维度，同样在政策设计中被完全忽略。香港号称“亚洲国际都会”，夜生活与酒吧文化是旅游与商务的重要组成部分。但政府计划于2027年全面禁止加味烟（包括薄荷味），是否评估过对相关行业的影响？当兰桂坊、尖沙咀的酒吧无法合法提供加味烟，客人自然会转向黑市，或干脆前往深圳、澳门消费。

事实上，深圳烟价只是香港的四分之一甚至更低，加味烟种类齐全；跨境交通每日上千万人次往来。在这种差距下，香港却选择以最高烟价、最严禁令、最弱执法来管制市场，等于主动把消费力拱手让给深圳。

政府一边高喊要吸引人才、推动夜经济、保持“国际都会”地位，一边又以全球最严厉的烟草管制实际赶走消费者与商务旅客；一边强调财政赤字严重需要“开源节流”，一边放弃36亿元税收收入还声称“不在乎”。

香港究竟要成为什么样的城市？要走什么样的经济路线？这些问题，政府迄今仍给不出清晰的答案。

香港到底要走哪条路？

烟草税政策的混乱，折射出决策精英对“香港要成为什么样的城市”的根本迷失。

若要成为控烟典范，就应提供足够的戒烟支援与公众教育，而非以惩罚性高税迫使基层屈服；若要维持财政收入，就必须面对边境城市的现实，将税率调整至可执行水平，同时大幅强化执法；若要保持国际都会竞争力，就应在自由与规管之间取得合理平衡。

然而政府的取态充满矛盾，既想占据道德高地，又不愿放弃税收；既要严厉管制，又难以提供足够执法资源；既想吸引人才和旅客，又不断收紧消费空间。结果是全面失衡——控烟未达标、财政失收入、城市竞争力下滑，而基层市民成为最大的输家。

让政策回归现实与理性

殓房收费事件能在数日内修正，证明政府仍具备纠错能力；然而，烟草税政策的持续失败显示，问题不止於单一错误，而在于整个政策思维模式。当局应暂缓加味烟禁令，并对现行烟草税制度进行全面检讨，同时建立长远而健全的决策机制：

第一，充分公众咨询。 重大政策不应仓促推出，更不可忽略58万烟民及受影响行业声音。必须让业界与基层有充分发表意见的时间与渠道。

第二，全面政策评估。 不能只看医学理据，更要衡量执行能力、经济影响、财政后果、社会公平与城市竞争力。跨部门政策不能由单一部门主导，需多部门协同决策。

第三，明确政策目标。 政府必须诚实回答：香港是否仍依赖烟草税收入？如果需要，就应将税率调整至可行水平、加强执法、暂缓新限制；若不需要，就应全面禁烟，补偿受影响行业，并承担财政后果。“既要又要”的思维必须终结。

36亿元税收流失不可能以“多方面因素”搪塞，这是精英脱离现实、漠视基层、执迷单一目标的惨痛代价。香港并不需要更多高高在上的道德口号与管制，而是需要真正贴近民生、尊重现实、平衡利害、放下精英傲慢的治理智慧。

作者彭意婷是“新思维”副秘书长。

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