扶贫报告｜从“对焦”到“精准” 如何为贫穷定分界？
【01政策分析】“处于这条‘贫穷线’之下的人口，他们未必一定是贫穷，如果他是属于高资产，只不过是低收入的一个组群，所以或许会夸大了贫穷人口。”前任特首林郑月娥2013年首次公布贫穷线的时候强调，贫穷线不是扶贫线，不应该直接与社会援助计划挂钩；由于采用相对贫穷的概念，社会永远都会有贫穷人口，香港没可能完全消灭贫富悬殊或者贫穷状况。
扶贫委员会最初为何制定贫穷线？
可以说，当年扶贫委员会制定贫穷线，不是未曾考虑对于扶贫线的各种质疑。只不过在考虑过后，他们仍然认为有需要制定并公布贫穷线。“第一，是帮助我们了解香港的贫穷情况，以及分析贫穷住户人口的特征。第二，就是有了这些数据，我们就可以进入了一些所谓evidence based，是由数据去决定或是引导我们做一些对焦的扶贫政策，确保公共资源用得其所。第三，当然是审视政策的成效，特别是在一段时间内，大家可以很清楚看到当特区政府说推出某一些的扶贫政策，投入一些资源，其实是有没有成效呢？”当时作为政务司司长暨扶贫委员会主席的林郑月娥如此说。
“做一些对焦的扶贫政策”，或许接近今天所说的“精准扶贫”。由2013年至2021年，扶贫委员会一共发表过九份《香港贫穷情况报告》，莫不分析贫穷人口的社会、经济、地区以及住屋特征，例如综援住户、公屋住户的贫穷人口，长者住户、有儿童住户的占比是多少，又或者多少贫穷人口居住在观塘、元朗、葵青或黄大仙区。
“公共资源永远都是有限的，所以善用有限的公共资源，是否应该聚焦在帮助最有需要的贫穷户呢？”林郑月娥在公布第一份《香港贫穷情况报告》的时候指出，“目前最有需要的贫穷户，或许不是在综援户，而是非综援的在职贫穷户，特别是有在学儿童和青年人。”
“精准扶贫”聚焦㓥房、单亲及全长者住户
相比之下，现届扶贫委员会锁定的三个目标群组分别是㓥房（10.72万户，21.42万人）、单亲（6.9万户，20.39万人）和全长者（49.12万户，71.76万人）住户，当中又再聚焦为有儿童的㓥房住户（2.96万户，9.08万人）、育有12岁以下子女的单亲住户（3.24万户，10.12万人），以及80岁及以上全长者全户（10.7万户，13.16万人），各自面对居住环境、经济资源、安老照顾等不同面向的需要。
从制定政策的角度看，公共财政有限，要最有效率地减少贫穷，精准找出最有需要的家庭是重要的。相较于耗费高昂行政成本去全面审查全港市民的支出及资产水平，当局选择透过容易识别、易于量度的社会特征，锁定特定弱势群组。虽然动用前线人力和社区网络去辨识“有儿童的㓥房户”等特定群体仍需投入相当的行政资源，但这能将政策直接对焦于基层所需。㓥房户在租赁市场上被剥削，单亲家庭难以平衡工作及生活需要，全长者的长期照顾需要大，数码科技应用得较慢。透过这些易于掌握的特征，当局可以锁定上百万有需要的市民，并以精准项目建立防贫与扶贫的防线。
“避免误判”会否导致弱势群体被遗漏？
毋庸讳言，以收入数字来定义贫穷，拥有一定积蓄或资产的退休长者会被“误判”为贫穷，从而影响资源投放的优先次序。引入多维度指标，考虑住屋等日常生活所需，呼应了当前贫穷研究以及福利制度的反思。 然而，避免将不是贫穷的住户误判为贫穷的同时，社福界也担心部分弱势群体会否被遗漏在核心的精准项目之外。
例如严重智障人士家长协会前主席李芝融指出，本港残疾人士53万，长期病患者近180万，领取（永久残疾及健康欠佳类别）综援与伤残津贴的宗数近年持续上升。购置复康器材、特殊膳食或者无障碍交通，他们的生活成本所需远高于健全家庭。借用经济学家阿马蒂亚森（Amartya Sen）的“能力进路”来看，扶贫不应仅看表面收入，更应看个体将资源转化为实质生活选择与自由的能力。即使同样达到某个收入水平，伤残和长期病患者仍可能因身体限制而无法实现基本生活所需。虽然本港现有伤残津贴等专门社保防线，但社会各界仍关切，若精准扶贫方案的顶层框架未将这些群体及少数族裔等结构劣势者全面涵盖，是否会导致部分弱势未能获得精准项目的支持。