【01政策分析】“政府一直投放大量资源提供教育、医疗、房屋和社会福利，保障市民的基本生活。”政务司司长陈国基公布《香港精准扶贫成果报告》时候说。“透过国际间常用的‘社会资源价值’概念，把主要的房屋、医疗、教育及社福等服务转化为量化、货币化的指标……‘社会资源价值’可以大概理解为政府替受惠家庭承担了的开支。”

他举例指出，公屋的“社会资源价值”平均是每月10,100元，连同每人每月约1,200元的医疗资源价值，以及每名资助中学学生每月8,300元的教育资源价值，一个居于出租公屋、有一名就读资助中学孩子的三人家庭，每个月所得的“社会资源价值”就约为22,000元。

估计贫穷人口　应否计算“实物福利”？

扶贫委员会以往不是没有强调对政府的资源投入。2013年林郑月娥公布首份《香港贫穷情况报告》时候指出，政府给予低收入家庭的现金转移相当多，福利政策预算超过500亿元。她亦提到公屋的效应巨大，将市值租金和家庭实际付出的租金相减，相当于政府给予的补贴；单是公屋，对于贫穷率和贫穷人口的影响，已经等同所有现金措施的作用。只是扶贫委员会反复讨论之后，认为在恒常的贫穷人口估算中，不应将公共房屋、公营医疗等“实物福利”与综援、津贴等可自由支配的“现金二次分配”混为一谈。因此，公共房屋的现金化等值以及对于扶贫的作用，向来是另外计算。

从概念来说，贫穷线以住户入息中位数的一半来划界，可以说是直接量度市场一次分配所造成的贫穷以至是不平等。相比之下，援助津贴属于二次分配的现金再分配，而公屋、公营医疗、资助教育则属于实物福利制度，都是政府在市场造成不平等之后提供的社会保障。

“社会资源价值”也有局限

贫穷线存在“只看收入不看资产”的问题，忽略了实际生活所需的多维度考虑，但是量化实物福利的“社会资源价值”亦非没有局限。尤其是公屋、医疗等福利只限于指定用途，有别于工作带来的现金收入，无法按家庭需要自行选择花在哪里甚或是储蓄。再者，司长强调的3,500亿教育、医疗卫生和社会福利预算经常开支，本质上是资源投入而非实际成效，难以直接反映其对于收窄社会不平等与提升社会流动性的作用。

学者周永新曾经指出，“以收入分布来量度贫穷的贫穷线，今天已不适用。其实，现在最低收入的一成家庭，如果单以他们的收入来维持生活，他们早已饿死了！为什么他们仍能生存、他们的孩子仍能有书读、生病时仍能得到治疗、有房屋居住？答案是香港有健全的社会安全网。”

然而，贫穷线作为一条基准线，价值在于测量政府在市场一次分配后，透过税收与福利转移将相对贫穷率压低了多少百分点。而且香港作为发达经济体，面对的与其说是绝对贫穷的问题，不如说是相对贫穷所涉及的不平等经验——而“不患寡而患不均”正正是发达经济体的通病。

贫穷线“消失”后　如何量度社会不平等？

本港工资中位数逾2万元，超过一半家庭月入3万或以上，以其50%划线，线下人口或许仍然不算绝对贫穷。然而，打工仔收入若然追不上资本回报，高收入、高增值的小撮人口若然获得了大部分发展成果，基层市民难以避免认为被剥削，甚至自觉在社会中被边缘化。这是为什么在社会福利及扶贫政策的研究中，引入多维度指标更多是为了补充，而非取代对一次分配不平等的衡量。多维度的贫穷指数可以涵盖住屋、医疗、照顾负担等微观困境，贫穷线则负责衡量宏观收入不平等，共同作为评估福利成效的科学依据。

要量度社会不平等，坚尼系数无疑是更直接的做法。以往在人口普查后，《香港的住户收入分布》报告均会公布16种不同计法的坚尼系数。随着香港家庭结构微型化（如单身、独居长者户激增），自2023年公布的报告起，统计处聚焦于国际间认为较能准确修正家庭规模杂讯的“按人口平均家庭住户计算”坚尼系数，以呈现除税及福利转移后的分配状况。然而，由于报告不再并列“原本收入（未经介入前）”及“不包括单次纾困措施”等多组对比数字，坊间在观察市场一次分配的不平等，以至是福利政策的实质效用时，失去了多角度的对照坐标。如今连同相对贫穷线的消失，要全方位宏观衡量社会不平等的状况，恐怕愈来愈不容易。

相关文章：扶贫报告｜从“对焦”到“精准”　如何为贫穷定分界？

▼01政策分析系列▼